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《济南市“十三五”深化医药卫生体制改革规划》解读

文章来源:济南市卫生和计划生育委员会
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发布时间:2018-03-21 10:11

2018年3月15日,济南市人民政府办公厅印发《济南市“十三五”深化医药卫生体制改革规划》(济政发〔2018〕6号,以下简称《规划》),现将有关情况解读如下:

一、“十三五”医改规划起草的背景

“十二五”以来特别是党的十八大以来,在市委、市政府坚强领导下,我市扎实推进医改各项工作,取得明显成效。医疗卫生服务体系不断健全,服务能力明显提升。实施统筹城乡居民基本医保,基本医保保障水平不断提高。健全重大疾病保障制度,全面开展居民医保大病保险工作。医疗卫生服务体系逐步完善,医疗服务能力明显增强。稳步推进公立医院综合改革,县级公立医院综合改革实现全覆盖;2016年6月,城市公立医院综合改革全部启动,破除“以药养医”机制,公立医院补偿机制、管理体制和运行机制不断完善,医药费用不合理过快增长势头得到初步遏制。分级诊疗制度建设加快推进,基层医疗卫生机构综合改革持续深化,医疗卫生机构分工协作逐步加强。实施“济南市医学领军人才”“泉城卫生科技明星”人才培养工程,初步建立住院医师规范化培训和全科医生制度,卫生人才队伍能力素质不断提高。医药卫生监管持续加强,卫生信息化建设积极推进。坚持中西医并重方针,开展济南市“薪火传承231”名中医工程,加快完善中医药服务体系,服务能力稳步提升。健康服务业政策环境显著改善,多元化办医格局初步形成。居民健康状况不断改善,基本医疗卫生服务公平性、可及性明显提升,广大群众看病难、看病贵问题得到初步缓解,获得感不断增强。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段,也是实现人人享有基本医疗卫生服务的重要时期。随着经济社会进入新常态,医改向纵深推进,医疗卫生事业发展面临着新形势、新任务。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,市委、市政府确立了“十三五”期间提前全面建成小康社会的战略目标,将推进“健康济南,共建共享”、提高人民健康水平摆在全市经济社会发展全局的重要位置。当前,人民群众健康需求日益增长,医疗卫生需求呈现多样化。同时,随着工业化、信息化、城镇化以及人口老龄化进程加快,我市面临的健康问题更趋复杂。医疗卫生资源配置不够均衡,城乡之间、区域之间发展不平衡,总体布局与我市新一轮城市布局、发展战略不够适应;优质资源特别是优质专业人才资源总量不足,资源要素配置结构失衡,基层医疗卫生机构服务能力薄弱,人才结构不够合理,创新能力不强,专科发展不突出;医疗服务模式与现代健康管理需要不相适应,医疗健康信息化建设相对滞后,大健康、大卫生理念还没有完全确立,预防、治疗、康复的全过程健康管理尚未全面形成。深化医改进入“深水区”和“攻坚期”,改革的系统性、整体性和协同性有待进一步加强,公立医院医疗服务价格改革有待进一步深化,管理体制、运行机制、补偿机制、人事薪酬制度、法人治理结构建设、现代医院管理制度等改革仍需持续深入推进,“三医联动”工作机制亟待巩固完善。面对新的形势和挑战,迫切需要在巩固“十二五”改革成果、认真总结经验的基础上,进一步统一思想、坚定信心、增强定力,切实加强组织领导、制度创新和重点突破,推动医改由打好基础转向提升质量、由形成框架转向制度建设、由单项突破转向系统集成和综合推进,为保障人民健康、促进全市经济社会发展增添新动力,为“打造四个中心,建设现代泉城”作出新的贡献。

二、“十三五”期间医改的总体思路

“十三五”期间,医改工作的总体思路是深入学习贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕我市“打造四个中心,建设现代泉城”中心任务,以实现人人享有基本医疗服务为宗旨,以公平可及、群众受益为出发点和落脚点,以提高人民健康水平为目标,树立大健康理念,将推进“健康济南、共建共享”贯穿于深化医改的各领域和全过程,实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变,坚持保基本、强基层、建机制,坚持管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开,统筹推进医疗、医保、医药改革,优化资源配置,构建合理就医秩序,满足人民群众不同层次的医疗卫生和健康服务需求,努力构建更加公平、更加高效、更可持续的基本医疗卫生制度。

在推进医改工作进程中,我市将坚持新时期卫生与健康工作方针,坚持以人民健康为中心,坚持以减轻人民群众就医负担为目标,坚持突出重点、试点先行,循序推进。

三、“十三五”期间医改工作的主要目标

“十三五期间”医改工作,将更加注重体制机制的健全和完善,在保证改革成效的前提下,由点到面整体推进,更加注重政策的稳定性、连续性及创新性。

主要目标是到2020年,普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制。基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,提高人均期望寿命,降低孕产妇、婴儿死亡率等。

四、“十三五”期间医改工作的整体构架

“十三五”期间,医改工作将以建立符合我市实际的基本医疗卫生制度为重点,以建立科学合理的分级诊疗制度、建立科学有效的现代医院管理制度、建立高效运行的全民医疗保障制度、建立规范有序的药品供应保障制度、建立严格规范的综合监管制度为构架,同时统筹推进相关领域改革,共包含六大重点任务、二十七项细化任务。

五、分级诊疗制度建设的主要内容

按照《济南市医疗卫生服务体系规划(2016-2020年)》(济政办发〔2016〕34号)要求,优化全市医疗资源布局,着力增强基层医疗卫生机构服务能力。落实各级医疗机构诊疗责任,实行首诊负责制和转诊审批责任制。一是完善医疗卫生服务体系。进一步调整优化医疗卫生资源,完善资源配置标准,构建布局合理、规模适度、衔接互补、运行高效的医疗服务体系。大力推进面向基层、偏远位置的远程医疗服务体系建设,鼓励二、三级医院面向基层医疗卫生机构提供远程服务,提升远程医疗服务能力,利用信息化手段促进医疗资源纵向流动,提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。二是提升基层医疗卫生服务能力。积极推进全市基层医疗卫生机构标准化建设,到“十三五”末,基层医疗卫生机构达标率达到100%。加强县级公立医院综合能力建设和学科建设。规范社区服务管理,推动实施社区卫生服务提升工程。促进先进适宜技术普及普惠。完善基层管理和运行机制。加强基层医疗卫生人才队伍建设,鼓励有条件的地方实施乡村一体化管理。三是完善双向转诊机制。进一步完善和落实医保支付和医疗服务价格政策,调动三级公立医院参与分级诊疗的积极性和主动性,引导三级公立医院收治疑难复杂和危急重症患者,逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。推进医保支付方式改革,强化医保基金收支预算,建立按病种付费、按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式,探索基层医疗卫生机构慢性病患者按人头打包付费。四是加强医疗联合体建设。按照就近联合、专科协作、兼顾传统合作关系的原则,依托三级综合医院和优势专科医院,加强技术支撑和辐射,融合医疗服务、质量管理、学科建设、人才培养、流程优化、信息共享、精细管理等方面工作,促进诊疗技术规范化、服务同质化,通过整合资源,提升品牌影响力。根据医疗机构不同特点探索建立不同形式的医疗联合体,采取协作方式组建综合性医疗联合体。建立医疗联合体内部人员柔性流动、双向交流渠道。五是推进家庭医生签约服务。以建立签约服务内在激励与外部支撑机制为重点,强化基层医疗体系建设,逐步完善全科医生制度,加快推进家庭医生签约服务,稳步扩大签约服务覆盖面,不断优化签约服务内涵,提升签约服务效果。到2020年,力争将签约服务扩大到全体人群,形成长期稳定的契约服务关系,基本实现全覆盖。

六、现代医院管理制度建设的主要内容

“十三五”期间,深化公立医院综合改革,推进法人治理结构建设,到2020年,基本建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度,健全维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。一是完善公立医院管理体制。妥善处理医院和政府关系,实行政事分开和管办分开,推动医院管理模式和运行方式转变。加强政府在政策、引导、规划、评价等方面的宏观管理,加大对医疗行为、医疗费用等方面的监管力度,创新医院人事编制、科室设定、岗位聘任、收入分配等管理方式。健全政府办医体制,积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式。二是建立规范高效的运行机制。公立医院取消药品加成(中药饮片除外)后,应通过合理调整医疗服务价格、增加政府投入、改革医保支付方式、降低医院运行成本等手段建立科学合理的补偿机制。加强分类指导,理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。放开特需医疗服务和其他市场竞争比较充分、个性化需求比较强的医疗服务价格,由医疗机构自主制定。三是建立符合医疗卫生行业特点的编制人事和薪酬制度。创新公立医院编制、人员管理方式,全面实行人员控制总量备案管理。医院在人员控制总量内制定并执行用人计划,建立动态调整机制。公立医院根据内部绩效考核制度自主进行收入分配,多劳多得、优绩优酬、同工同薪。四是建立以质量为核心、公益性为导向的医院考评机制。健全医院绩效评价体系,考核应涵盖社会效益、服务提供、质量安全、综合管理、可持续发展等内容,并重视卫生应急、对口支援以及功能定位落实和分级诊疗实施情况等体现公益性的工作。将落实医改任务情况列入医院考核指标,强化医院和主要负责人的主体责任。五是控制公立医院医疗费用不合理增长。根据医疗费用水平和增长幅度以及不同类别医院的功能定位,分类确定控费要求并进行动态调整。严格落实医院用药管理,推动公立医院优先配备使用基本药物,促进合理用药。不得向医务人员设定创收指标,不得将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。 
七、全民医保制度建设的主要内容 
全民医保制度建设工作,将按照保基本、兜底线、可持续的原则,围绕资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化三个关键环节,完善基本医疗保险管理制度。建立高效运行的全民医疗保障体系。一是健全基本医保稳定可持续筹资和报销比例调整机制。完善医保缴费参保政策,逐步建立稳定可持续的多渠道筹资机制,并与经济社会发展水平、各方承受能力相适应。健全与筹资水平相适应的基本医保待遇动态调整机制。明确医保待遇确定和调整的政策权限、调整依据和决策程序,避免待遇调整的随意性。二是深化医保支付方式改革。健全医保支付机制和利益调控机制,加强精细化管理,激发医疗机构规范行为、控制成本、合理收治和转诊患者的内生动力。强化医保基金预算管理,不断完善总额控制办法,逐步减少按项目付费。健全各类医疗保险经办机构与医疗卫生机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。建立结余留用、合理超支分担的激励约束机制。三是完善基本医疗保险制度。建立健全医保政策协调机制。完善居民医疗保险制度,推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施。四是健全重特大疾病保障机制。完善居民大病保险政策与运行机制,采取降低起付线、提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围等措施,提高大病保险对建档立卡的农村贫困人口支付的精准性。落实大病保险收支结余和政策性亏损动态调整机制。五是推动商业健康保险发展。大力发展与基本医疗保险有机衔接的医疗保险、疾病保险、失能收入损失保险、长期护理保险等商业健康保险。贯彻落实财政税收等相关优惠政策,支持商业健康保险加快发展。鼓励企业和居民通过参加商业健康保险,解决基本医保之外的健康需求。

八、药品供应保障制度建设的主要内容 
  深化药品流通使用流程改革,调整利益驱动机制,推动各级各类医疗机构全面配备、优先使用基本药物,理顺药品价格,建设符合上级政策和我市实际的药品供应保障体系,保障药品安全有效、价格合理、供应充分。一是健全药品供应保障体系。建立健全短缺药品预警机制,不断完善临床短缺药品储备制度,切实解决低价药、“救命药”、“孤儿药”以及儿童用药供应短缺问题。加强药品质量追踪和全程质量监管,确保用药安全。二是严格诚信记录和市场清退制度。加强医药购销全过程规范管理,依法严厉打击挂靠经营、商业贿赂、生产经营伪劣药品等违法违纪行为。三是完善药品和高值医用耗材集中采购制度。根据国家、省新一轮药品招标采购办法,在保障全市社会医疗保险参保人用药需求前提下,调整临床用药结构,降低高价药、次高价药比例,减少辅助用药和奇异剂型、奇异规格药品的临床应用。探索我市公立医疗机构在省第三方药品电子交易平台联合采购药品的新模式。市级组成公立医院采购联合体,在省级药品集中采购平台采购。鼓励跨区域联合采购和专科医院联合采购。四是巩固完善基本药物制度。巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度成果,推动基本药物在目录、标识、价格、配送、配备使用等方面实行统一政策。完善基本药物供应体系。五是完善药物政策体系。推动医药分开,采取综合措施切断医院和医务人员与药品、耗材间的利益链。合理调整市场格局,使零售药店逐步成为向患者售药和提供药学服务的重要渠道。

九、综合监管制度建设的主要内容 
  加快转变政府职能,完善与医药卫生事业发展相适应的监管模式,提高综合监管效率和水平,推进监管法制化和规范化建设,建立健全职责明确、分工协作、运行规范、科学有效的综合监管长效机制。一是深化医药卫生领域“放管服”改革。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,推进医药卫生领域行政审批制度改革。积极转变监管理念,创新监管机制和监管方式,更加注重加强事中事后监管,进一步提升监管效能。二是构建多元化的监管体系。完善政府监管主导、第三方广泛参与、医疗卫生机构自我管理和社会监督为补充的多元化综合监管体系。利用信息化手段对所有医疗机构门诊、住院诊疗行为和费用开展全程监控和智能审核。三是强化全行业综合监管。加强医疗机构和医务人员的许可准入、服务评价和质量监管,完善不良执业记分制度,将依法执业情况作为医疗机构等级评审、评优评先、资质准入、重点学科、科研课题和人员评优、晋升等事项的重要内容,并纳入信用体系建设。完善基本医保基金监管制度,落实收支预算管理,强化对医疗服务行为监管,将监管对象由医疗机构延伸至医务人员。强化药品质量监管,进一步规范药品市场流通秩序。四是引导规范第三方评价和行业自律。完善相关政策制度,鼓励符合条件的第三方积极开展或参与评价标准的咨询、技术支持、考核评价等工作,推动医疗机构考核评价由政府主导逐步向独立第三方评价转变。强化行业自律,自觉接受社会监督。 

十、统筹推进相关领域改革的主要内容

在不断加强和完善5项制度建设的同时,我市将统筹推进以下三方面工作:一是健全人才培养使用和激励评价机制。“十三五”期间,以提升科技创新能力为核心,整合优势医学科研资源,加强重大疾病防治技术研究,努力攻克卫生计生科技难关,为满足人民群众健康需求提供技术保障。创新人才使用机制,以转换用人机制,搞活用人制度为核心,全面实施岗位管理和人员聘用制度,深化完善公开招聘制度,强化考核奖惩及结果运用,不断调动卫生人才的积极性、主动性、创造性。二是加快形成多元办医格局。持续鼓励健康领域大众创业、万众创新。支持社会力量兴办健康服务业,扩大健康服务相关支撑产业规模,优化健康服务业发展环境。健全非营利性和营利性医疗机构分类管理制度。三是强化公共卫生服务体系建设。积极推进“健康济南、共建共享”行动。建立专业公共卫生机构与医疗机构、基层医疗卫生机构分工协作机制。到2020年,基本公共卫生服务逐步均等化机制基本完善。推进政府购买公共卫生服务。

十一、如何保障落实“十三五”医改规划

主要是通过“五个强化”来保障“十三五”医改规划落实。一是强化组织领导。各县区高度重视医改工作,由党委和政府主要负责人担任医改领导小组组长,并充分发挥医改领导小组的组织协调作用,统筹推进医疗、医保、医药联动改革。二是强化责任落实。各级政府要落实深化医改的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任,建立责任落实和考核的刚性约束机制。三是强化改革探索。尊重和发扬基层首创精神,鼓励各县区锐意进取、因地制宜大胆探索,特别是针对一些矛盾和问题多、攻坚难度大的改革工作,要主动作为,勇于攻坚,创造性开展工作。四是加强督查评估。强化责任分工,建立改革任务台账制度,将责任层层落实到位。实行市医药卫生体制改革领导小组成员单位分片包干制度,及时协调解决改革中的困难和问题。五是强化宣传引导。坚持正确的舆论导向,加强正面宣传和舆论引导,大力宣传医改进展成效、典型经验和先进人物,加强政策解读,及时回应社会关切。

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